1

NETRALITAS BIROKRASI DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH

Posted by Nawang Chusnul on 05.11
NETRALITAS BIROKRASI DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH

Oleh :
Nawang Khusnul Muliawaty
105120600111015



PROGAM STUDI ILMU PEMERINTAHAN
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS BRAWIJAYA
MALANG
2012

BAB I
PENDAHULUAN

1.      Latar Belakang
Tidak dapat dipungkiri lagi, sampai saat ini birokrasi masih memegang peran sentral dalam kehidupan masyarakat modern. Sebagai alat atau mekanisme dari keputusan politik begitu pula birokrasi mempunyai posisi yang strategis. Di satu sisi menjadi implementor kebijakan publik, di sisi lain sebagai pelayan publik yang harus responsif terhadap kebutuhan maupun aspirasi masyarakat. Birokrasi berada dalam posisi ‘man in the middle’, sebagai kepanjangan tangan penguasa (negara) sekaligus juga penyambung ‘lidah’ bagi tuntutan dan harapan masyarakat terhadap pemerintah agar terwujud sistem pemerintahan yang baik dan bersih.
Peran yang cenderung kontradiktif ini membuat birokrasi terus menerus akan dihadapkan pada situasi yang dilematis antara peran sebagai alat politik atau sebagai pelayan publik yang berorientasi pada keprofesionalan dan efisiensi pelayanan publik. Apakah birokrasi harus netral politik ? Dan bisakah birokrasi lepas dari pengaruh politik ? Lebih jauh tulisan ini akan mengulas tentang netralitas birokrasi dalam konteks otonomi daerah.
2.      Rumusan Masalah
Sehubungan dengan peran birokrasi yang kontradiktif, dimana akibatnya para birokrat (pegawai negeri atau aparatur negara) tidak bisa menjadi individu yang bebas dalam menentukan pilihan politik. Sehingga penulis ingin mengetahui bagaimana netralitas birokrasi dalam konteks otonomi daerah
BAB II
KERANGKA TEORI/TINJAUAN PUSTAKA

1.      Teori Birokrasi Weberian
Max Weber seorang sosiolog Jerman yang kenamaan awal abad ke-19 menulis karya yang sangat berpengaruh bagi negara – negara yang berbahasa Inggris dan di negara – negara di daratan Eropa. Karya itu sampai sekarang dikenal dengan konsep tipe ideal birokrasi. Konsep tipe ideal ini kurang dikenal tentang kritiknya terhadap seberapa jauh peran birokrasi terhadap kehidupan politik, atau bagaimana peran politik terhadap birokrasi. Birokrasi Weberian hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara profesional dan rasional dijalankan.
Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal birokrasi perlu kiranya kita menghargai logika pendekatan yang dipergunakan dan pemikiran baru yang dikemukakannya (Dowding, 1995). Tipe ideal merupakan konstruksi abstrak yang membantu kita memahami kehidupan sosial. Weber berpendapat bahwa tidak memungkinkan bagi kita untuk memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara keseluruhan. Adapun yang dapat dilakukan ialah hanya memahami sebagian dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita mengabstraksikan aspek – aspek yang amat penting dan krusial yang membedakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya.
Menurut Weber bahwa proses ini bukannya menunjukkan objektivitas dari esensi birokrasi, dan bukan pula mampu menghasilkan suatu deskripsi yang benar dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu tipe ideal itu hanyalah sebuah konstruksi yang bisa menjawab suatu masalah tertentu pada kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut Weber tipe ideal itu bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu dengan organisasi yang lainnya. Jika suatu birokrasi tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita bisa menarik suatu penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor – faktor yang membedakannya. Menurut Weber tipe ideal birokrasi itu ingin menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai suatu bentuk yang pasti dimana semua fungsi dijalankan dalam cara – cara yang rasional. Istilah rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci dari konsep tipe ideal birokrasi Weberian.[1]
Menurut Weber tipe ideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dalam cara – cara sebagai berikut:
1)   Individu pejabat secara personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia menjalankan tugas – tugas atau kepentingan individula dalam jabatannya. Pejabat tidak bebas menggunakan jabatannya untuk keperluan dan kepentingan pribadinya termasuk keluarganya.
2)   Jabatan – jabatan itu disusun dalam tingkatan hierarki dari atas ke bawah dan ke samping. Konsekuensinya ada jabatan atasan dan bawahan, dan ada pula yang menyandang kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil.
3)   Tugas dan fungsi masing – masing jabatan dalam hierarki itu secara spesifik berbeda satu sama lainnya.
4)   Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan. Uraian tugas (job description) masing – masing pejabat merupakan domain yang menjadi wewenang dan tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai dengan kontrak.
5)   Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, idealnya hal tersebut dilakukan melalui ujian yang kompetitif.
6)   Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun sesuai dengan tingkatan hierarki jabatan yang disandangnya. Setiap pejabat bisa memutuskan untuk keluar dari pekerjaannya dan jabatannya sesuai dengan keinginannya dan kontraknya bisa diakhiri dalam keadaan tertentu.
7)   Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan senioritas dan merit sesuai dengan pertimbangan yang objektif.
8)   Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan jabatannya dan resources instansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya.
9)   Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suatu sistem yang dijalankan secara disiplin. (Weber, 1978 dan Albrow, 1970)
Menurut perkembangan awal dari konsepsi birokrasi ini, kenetralan birokrasi itu sudah ramai dibicarakan oleh para pakar. Konsep netralitas birokrasi sangat erat dengan perkembangan analisis sosial dan politik hampir dua abad yang lalu. Konsep itu terpusat pada analisis dan buah pikiran para pemikir klasik seperti Karl Marx, Max Weber, Jhon Stuart Mill, Gaestano Mosca dan Rober Michels. (Fischer & Sirrriani; 1984)
Woodrow Wilson (Achmat-Batinggi, 1999) juga menyoroti tentang kenetralan birokrasi. Birokrasi pemerintah menurut Wilson berfungsi melaksanakan kebijakan politik, sehingga birokrasi itu harus berada di luar kajian politik. Konsep dasar Wilson ini kemudian diikuti oleh sarjana politik Frank Goodnow (1900) yang menyatakan bahwa ada dua fungsi pokok pemerintah yang amat berbeda satu sama lainnya yaitu fungsi pokok politik dan administrasi. Fungsi politik berarti pemerintah membuat dan merumuskan kebijakan – kebijakan, sementara fungsi administrasi berarti pemerintah tinggal melaksanakan kebijakan tersebut (Achmat-Batinggi,1999) [2]
Sekitar abad ke-20, konsep netralitas organisasi birokrasi menjadi sangat penting dalam kehidupan sosial politik modern. Para penulis di tahun 30-an mulai lantang berbicara tentang managerial revolution dan konsep baru tentang birokrasi dunia (bureaucratization of the world). Berbarengan dengan itu mereka juga ingin tahu sampai dimana peranan birokrasi dalam perubahan – perubahan besar dalam kehidupan sosial, ekonomi, dan politik pada zaman yang maju sekarang ini (Miftah Thoha ; 1993)
Dari berbagai pandangan, dapat disimpulkan bahwa ada kesepakatan yang pasti tentang netralitas birokrasi, apakah berdiri sebagai profesional ataukah ia harus memihak partai/pihak tertentu yang sedang berkuasa.
2.      Netralitas Birokrasi
Prinsip “Public Service Neutrality” sudah sangat akrab di telinga para ahli administrasi negara, karena prinsip tersebut juga merupakan salah satu syarat agar suatu negara masuk ke dalam kelompok negara demokratis. Secara implementatif, prinsip tersebut sudah dilaksanakan di Indonesia. Hal tersebut nampak dari hadirnya Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1999 dan Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1999. Inti kedua PP tersebut melarang birokrasi pemerintah menjadi anggota dan atau pengurus partai politik. Apabila masuk menjadi anggota dan atau pengurus partai politik, yang bersangkutan harus mengundurkan diri dari statusnya sebagai pegawai negeri sipil.
Apabila kedua PP tersebut dijalankan secara konsisten, maka netralitas birokrasi pemerintah diharapkan dapat terjaga dengan baik. Masyarakat akan memperoleh pelayanan yang sama dari birokrasi pemerintah, tanpa membedakan golongan partainya ataupun afiliasi politiknya. Kenyataan yang ada menunjukkan bahwa PP tersebut nampaknya belum dijalankan secara benar. Di sana-sini masih ada pimpinan maupun anggota partai yang berasal dari PNS belum melepaskan status kepegawaiannya. Mereka bukannya tidak tahu, tetapi memang cenderung tidak mau tahu. Gejala – gejala semacam itu akhirnya memang memperkuat sinyalemen orang – orang asing bahwa bangsa Indonesia tergolong kepada kelompok masyarakat yang lunak (soft society), dalam arti masyarakat yang dengan mudah melanggar dan mengabaikan aturan yang ada tanpa ada perasaan bersalah.
Kehadiran partai politik dalam pemerintahan sejak dari Kabinet Sjahrir pertama sampai dikeluarkannya Dekrit Presiden 5 Juli 1959 berlangsung secara intensif. Para menteri yang ditunjuk tidak lagi membawa nama partainya walaupun dikenal dari partai politik tertentu, dan mulai saat itu militer ikut terlibat masuk ke kabinet.
Ketika Presiden Sukarno jatuh dan pemerintahan diganti oleh pemerintahan orde baru, partai politik tidak lagi bisa berperan aktif dalam pemerintahan. Peran partai politik digantikan oleh Golkar yang menamakan dirinya bukan partai politik. Birokrasi pemerintah terang-terangan telah memihak kepada Golkar, dan ini berlangsung cukup lama selama 32 tahun. Saat reformasi tampaknya masih sulit untuk melakukan perubahan sikap mental dan perilaku sistem pemerintahan birokrasi kita. Partai-partai politik yang memerintah ribut untuk menanamkan pengaruh dan orang-orangnya ke dalam birokrasi pemerintah.[3]
BAB III
PEMBAHASAN

1.      Netralitas Birokrasi dalam Konteks Otonomi Daerah
Prinsip netralitas birokrasi yang diatur secara nasional seyogyanya juga berlaku di tingkat pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. Tetapi UU Nomor 22 Tahun 1999 membuka celah terjadinya intervensi politik ke dalam tubuh birokrasi. Pintu masuknya dimulai dari pengisian jabatan Sekretaris Daerah. Di dalam pasal UU Nomor 22 Tahun 1999 dikemukakan bahwa Sekretaris Daerah diangkat oleh Kepala Daerah dari pegawai negeri sipil yang memenuhi syarat setelah memperoleh pertimbangan dari pimpinan DPRD. Dengan adanya pertimbangan semacam itu, berarti Sekda bukan hanya jabatan karier biasa melainkan jabatan karier yang bernuansa politik. Pekerjaan tersebut bukanlah sesuatu yang mudah karena memerlukan kearifan dan profesionalisme. Oleh karena itu, jabatan Sekda diisi oleh orang yang memiliki golongan pangkat relatif tinggi yang menggambarkan masa pengabdian yang sudah cukup lama serta memiliki pengalaman bekerja di bidang pemerintahan.
Konstruksi organisasi pemerintah daerah menurut UU Nomor 22 tahun 1999 menunjukkan bahwa Sekda berada pada posisi yang lemah (weak position), yakni berada di samping sebagai unsur staf. Dalam posisinya yang lemah, kedudukan Sekda sangat rawan, karena akan tergantung pada kecocokannya dengan Kepala Daerah. Sekda dapat sewaktu – waktu diganti atas keinginan Kepala Daerah ataupun atas usul pimpinan DPRD. Karena sistem kepegawaian yang dianut adalah sistem terpisah (separated system), maka setelah berhenti jadi Sekda yang bersangkutan kemungkinan besar akan kehilangan jabatan struktural karena tidak ada lagi jabatan dengan eselon yang sama ataupun lebih tinggi. Pilihan yang ada hanya jabatan dengan eselonering lebih rendah atau menjadi “ahli staf” – bukan staf ahli. Apabila Sekda sebelumnya adalah jabatan fungisonal, yang bersangkutan dapat kembali pada fungsi utamanya.
Posisi Sekda dapat saja berubah menjadi posisi yang kuat (strong position) yakni sebagai Chief Executive Officer (CEO) yang mengepalai seluruh perangkat Daerah. Perubahan posisi ini dapat dilakukan apabila Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh masyarakat, dan yang bersangkutan tidak bertanggung jawab kepada DPRD melainkan kepada konstituennya. Pemberhentian Kepala Daerah sebelum masa jabatannya berakhir dapat dilakukan apabila Kepala Daerah telah benar-benar terbukti melakukan pelanggaran pidana atau pelanggaran moral, berdasarkan penetapan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum pasti.
Pemilihan Kepala Daerah secara langsung oleh masyarakat kemungkinan besar akan dilaksanakan, karena berdasarkan Amandemen Ketiga UUD 1945 pasal 6A dikemukakan bahwa “ Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara berpasangan melalui pemilihan secara langsung oleh rakyat”.
Selain jabatan Sekda, sudah mulai muncul gejala – gejala pengisian jabatan pimpinan perangkat Daerah baik Kepala Badan ataupun Kepala Dinas – bahkan jabatan Camat juga dilakukan dengan melalui pertimbangan DPRD. Apabila hal semacam itu dibiarkan bergulir maka akan terjadi politisasi birokrasi seperti masa lalu. Di sisi lain gejala itu juga telah dan akan mendorong munculnya birokrat yang oportunistik dengan bersimpati pada partai yang sedang berkuasa, karena menjadi simpatisan partai politik tidak dilarang oleh peraturan perundang – undangan yang berlaku.
Untuk mengatasi gejala – gejala politisasi birokrasi yang tidak sejalan dengan semangat demokratisasi, perlu segera diambil langkah – langkah kongkret. Ada dua alternatif yang dapat diambil. Pertama, pengisian jabatan Sekda Kabupaten/Kota tidak perlu memperoleh pertimbangan pimpinan DPRD melainkan diangkat dan diberhentikan oleh Bupati/Walikota bersangkutan setelah berkonsultasi dengan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah. Sedangkan jabatan Sekwilda Propinsi dikonsultasikan dengan Menteri Dalam Negeri. Kedua, pengangkatan dan pemberhentian Sekda Kabupaten/Kota dilakukan oleh Gubernur atas usul Bupati/Walikota, sedangkan pengangkatan dan pemeberhentian Sekwilda Propinsi dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden atas usul Gubernur.
Untuk menjaga mesin birokrasi pemerintahan netral terhadap pengaruh partai politik, tidak cukup hanya dengan membuat birokrasinya bersifat netral. Netralitas tanpa diimbangi dengan profesionalisme hanya akan membuat birokrasi menjadi kelompok yang hipokrit. Artinya agar birokrasi dapat netral dan memiliki posisi tawar yang seimbang dengan pejabat politik yang berkuasa, maka birokrasi pemerintah harus profesional. Profesional disini diartikan bahwa, pertama, mereka yang bekerja sebagai birokrasi pemerintahan memilih pekerjaan tersebut sebagai pekerjaan utamanya. Kedua, mereka bekerja dengan standar kerja yang telah dibakukan. Ketiga, mereka bekerja dengan etos dan moralitas tinggi. Profesionalisme birokrasi tersebut dibangun melalui jalur jabatan fungsional, sebagai jalur karier yang bersifat jangka panjang (longlife career). Tanpa profesionalisme, maka netralitas birokrasi yang dipersyaratkan di dalam Negara demokrasi, hanya akan berjalan secara semu. Di permukaan kelihatan netral, di belakang bermain politik untuk sekedar menyelamatkan jabatannya.
Untuk menghindari birokrasi menjadi kendaraan politik oleh partai yang sedang berkuasa, diperlukan organisasi korps birokrasi pemerintah. Korps yang ada yakni KORPRI, selama ini hanya menjadi mesin politik Golkar dan citranya dikalangan PNS sangat rendah. Fakta menunjukkan bahwa Korpri selama ini tidak melakukan tindakan apa – apa terhadap anggotanya yang diperlakukan tidak adil oleh sistem, karena mungkin korps ini justru ikut menikmati ketidakadilan sistem tersebut. Dengan demikian untuk membangun birokrasi yang netral perlu dibangun suatu korps baru di luar KORPRI yang berbasis pada jalur – jalur profesional.
Oleh karena itu, birokrasi pemerintah perlu dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan agar muncul perasaan tanggung jawab dan sekaligus mempunyai akuntabilitas dan responsibilitas serta bisa meneguhkan posisi birokrasi. Untuk menghindari munculnya the authoritarian birokrasi, maka kontrol yang kuat harus benar – benar dilakukan oleh kekuatan sosial dan politik yang ada juga dari lembaga legislatif agar birokrasi pemerintah tidak merasa kebal kritik, merasa tidak pernah salah, arogan dan sebagainya.
BAB IV
PENUTUP

1.      Kesimpulan
Diskursus seputar hubungan birokrasi dan politik telah menjadi tema klasik dalam studi pemerintahan. Birokrasi yang lepas dari politik atau netralitas birokrasi menjadi acuan ideal untuk mewujudkan pemerintahan yang stabil, bersih dan efisien. Namun realitanya, birokrasi tidak beroperasi dalam kondisi vacuum. Sebagai alat implementasi keputusan politik, birokrasi mudah terjebak dalam agenda kepentingan politik rezim berkuasa. Disamping itu, penguasaan birokrasi atas sumber daya publik bisa membuat birokrasi tumbuh sebagai kekuatan politik tersendiri yang setiap saat mengancam sistem demokrasi. Godaan politik yang besar ini menyebabkan birokrasi sulit untuk memposisikan diri sebagai birokrasi yang netral. Sejauh mana birokrasi dapat berfungsi efektif sebagai penyelenggara administrasi publik yang profesional dan sekaligus sebagai alat mewujudkan nilai – nilai politik (demokrasi). Dengan demikian tergantung pada kemampuan teknis dalam hal penyelenggaraan pelayanan publik yang berkualitas dan profesional dan kemampuan politis dalam arti mempunyai komitmen tinggi pada pencapaian tujuan publik yang berorientasi pada ‘general good’. Untuk itu kemampuan politis disini mencakup juga kemampuan mengartikulasikan kepentingan publik dalam perencanaan kebijakan maupun kemampuan tawar menawar (bargaining power) untuk memperjuangkan tujuan tersebut. Dan ini membutuhkan profil birokrat yang bisa menjaga diri agar tidak menjadi alat kekuasaan partai atau kelompok apapun, bahkan tidak juga oleh kekuasaan birokrasi itu sendiri.

DAFTAR PUSTAKA

·        Thoha, Miftah, 2010, Birokrasi dan Politik di Indonesia, Penerbit RajaGrafindo Persada, Jakarta
·        http://isnuansa.blogspot.com/2009/06/birokrasi-dan-politik-di-indonesia.html
·        raconquista.files.wordpress.com/2007/09/raconquista-minggu-vii.doc
·        wayuguci.edublogs.org/files/2010/.../Politisasi-Birokrasi-25kntxd.doc
·        http://lutfiwahyudi.wordpress.com/2007/03/16/netralitas-birokrasi/






[1] Thoha, Miftah.2010.Birokrasi dan Politik di Indonesia.PT Rajagrafindo Persada.Jakarta.hal:16-17
[2] http://lutfiwahyudi.wordpress.com/2007/03/16/netralitas-birokrasi/

[3] http://isnuansa.blogspot.com/2009/06/birokrasi-dan-politik-di-indonesia.html


1 Comments

Poskan Komentar

Copyright © 2009 PASSION BOARD All rights reserved. Theme by Laptop Geek. | Bloggerized by FalconHive.